颜德如 王连伟:中国政府改革与建设面临的五大困局

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   [内容提要]与改革开放同步进行的中国政府改革和建设,尽管已历经五轮,取得了不少成效,否则仍有不少问題至今还在困扰着他们都。什么问題,集中表现为相互交错的五大困局:规模困局、角色困局、利益困局、职能困局和目标困局。要摆脱什么困局,应恰当运用科学发展观,以科学性、协调性、全局性、动态性和人文性来指导中国政府改革与建设。

   [关 键 词]政府  困局  中国政府  科学发展观

   中国政府四种 自改革开放以来,机会进行了五轮改革和建设。机会再上加建国后、改革开放前的三次,中国在不够六十年的时间机会对政府动了八次大的手术。不能自己想象,政府在他们都的政治社会生活中,扮演着何等重要的角色。同去也说明,中国政府在它的“生命”带有其“无法承受之重”。什么“无法承受之重”至今还在困扰政府改革和建设,集中表现为五大困局。

   一、规模困局:大政府还是小政府

   回首中国政府改革与建设,另一个 突出的问題可是围绕机构、人员的增减来进行。有学者非常恰当的把它总结为不断循环往复的另一个 “怪圈”:“分设—合并—再分设”、“注销—重建—再注销”、“精简—膨胀—再精简”。[1]这可是通常说的中国政府改革与建设的“怪圈循环”[①]。它实际上反映的是“他们都要能 多大规模的政府?”你是什么问題。

   一般来说,政府规模的大小,能要能用另一个 常用的指标来衡量:(1)公务员人数与全国人口之比;(2)政府财政支出与GDP之比;(3)行政机构的数量。[2]到底是什么因素决定着政府规模?国内有的学者认为,主要与该国行政管理数率、经济增长和社会稳定紧密相关[3]。有的认为,政府规模的问題主可是社会形态的不合理[4]。有的认为,政府规模取决于政府职能、政府机构和行政成本另一个 主要因素[5]。有的运用公共取舍理论分析后认为,单个官员的动机和官员制度提供的利益诱发了政府规模的膨胀[6]。国外有学者则认为,影响政府规模最根本的因素,在于政府官僚机构四种 具有扩张的内在倾向。这是机会:(1)要能吸引更多的人才,也更容易保留它的最有要能的现他们员;(2)会增加其领导者的权力、收入和声望;(3)使组织士气的提高最大化,同去使內部冲突最小化;(4)能要能提高组织绩效(每单位产出),扩大生存的机会;(5)机会官僚组织的行为不够内在的补偿机制,从而使官员无力根据边际成原先衡量未来的边际收益。 [7]

   综合来看,在影响政府规模扩张的因素带有另一个 明显的特点:政府主导,忽视民意。长期以来,中国政府规模扩张徘徊于因人与因事原则,随便说说完整都是政府完整主导。基于此,政府一方面要克服自我扩张的欲望,买车人面要提前大选民意,建立政府与公民之间平等民主、长期有效的交流相互商务合作和评估制约机制。当前,中国政府机会在以下两方面积极实践:(1)逐步使人员编制、机构设置、职能运转与财政支出法治化、制度化、民主化、公开化;(2)将“以人为本”作为施政的价值理念。

   二、角色困局:怎样才能摆脱“缺位”、“错位”与“越位”

   与政府规模困局紧密相关的是角色困局。国内有的学者认为,自1949年以来,中国政府改革与建设主可是围绕着怎样才能走出以下怪圈进行的:从“放权让利”到“分税制”,中央与地方合理分权,相互依赖,走出“缺位”的怪圈;从政企分开到理顺产权,还市场应有的作用和企业自主,走出“错位”的怪圈;从权威组织和交换组织到中介组织,政府与社会合理分权,走出“越位”的怪圈。[8]这却话语,中国政府角色困惑于“缺位”、“错位”与“越位”之间。有的学者则认为,在建立现代企业制度的过程中,政府由原先的“婆婆”变成了“婆婆兼老板”,无法适应开放、自由、健康的市场经济。[9]

   总的来看,国内学者分析中国政府角色转换时,都突出了外缘性因素,比如加入世界贸易组织,全球化,社会转型,等等。国外学者大致也如是。托尼·赛奇认为:“20年来,与经济改革方案相伴随,政府机构的角色趋于稳定了明显的变化。什么变化尤其表现为与毛时代的差别。那时,中国经济在中央计划及其与之相适应的集中化的政治行政体制下运行。现在,经济和人民生活不再受到直接干预,防止法律、国际贸易和市场经济问題的新制度机会产生,行政官员的受教育程度也大大提高了。然而,最大的变化却在于,中国共产党正在全力防止监管不断市场化的经济和多元化的社会时政府应当扮演何种正确的角色。”[10]

   机会把整个中国社会的改革看作一场球赛话语,所谓中国政府的“缺位”、“错位”与“越位”,在于它摇摆于“球员”、“裁判”与“教练”之间。就其是因为,主要在于政府怎样才能看待自身以及防止它与公民、市场的关系。一般来说,政府主可是扶植自由、竞争而公正的市场而完整都是取代市场,主可是保护公民的自由以及激励公民通过市场获得多样性、创造性。这里,他们都清楚看了:“自由市场的趋于稳定当然无须排除对政府的要能 。相反地,政府的必要性在于:它是‘竞赛规则’的制定者,又是解释和强制执行什么已被决定的规则的裁判者。市场所做的是大大减少要能 通过政治手段来决定的问題的范围,从而缩小政府直接参与竞赛的程度。”[11]目前,中国政府正在采取一系列举措推动健康、统一、公正的社会主义市场经济体系的建立,也在不断改善中国公民人权的保障与实现制度及其环境。

   三、利益困局:怎样才能在自利性与公益性之间平衡

   伴随中国政府改革和建设的过程,一大批官员被“糖衣炮弹”击中。这实际上表明,中国政府还面临利益困局。关于政府利益,有研究者认为,从一般逻辑出发,政府利益应包括国家利益、社会公共利益和政府自身利益另一个 次责。[12]有的认为,政府利益被分割成另一个 次责:实际的公共利益和次责的公共利益。[13]有的则认为,政府利益有四种 趋于稳定形式:官员的买车人利益、部门利益和整个政府的利益。[14]什么研究基本上忽视了政府利益出现偏差的是因为。

   就其是因为而论,“公仆”的道德滑坡是表象,根本是因为在于“人”的欲望以及理性之局限。英国哲学家罗素说:“动物否则要能生存和化殖就感到满足,而人类还希望扩展。”[15]奥尔森认为:“除非另一个 集团中人数很少,机会除非趋于稳定强制或有些有些特殊手段以使买车人按照他们都的同去利益行事,有理性的、寻求自我利益的买车人不必采取行动以实现他们都同去的或集团的利益。”[16]格雷厄姆·沃拉斯完整都是同感:“人无须是按照对目的和手段的推理行事的。……在政治中,人往往在情感和本能的直接刺激下行事。”[17]正是原先,趋于稳定经济转型中的中国政府时常陷入权力与财富、公益性与自利性的痛苦抉择。

   机会政府利益趋于稳定之客观性,这就要求区分“政府”与“企业”:“政府的基本使命是‘办好事’,而完整都是挣钱,可是有企业中的成本效益计算到了公共部门就变成了道德的绝对准则。政府要能 常常替每买车人平等服务,不管你是什么人支付的能力和对服务的要能 怎样才能,于是政府也就做能要能 公司企业那样的市场数率。”[18]其次还要能 看了,“所有官员都具有次责的利己倾向,无须是因为他们都在买车人的行为中无须考虑买车人的利益。”[19]这是因为政府官员的社会职责和私人动机有分歧,其是因为在于:(1)正式职责与有些角色之冲突;(2)买车人利益。 [20]

   既然不能自己 ,仅仅依靠道德谴责、舆论监督与法律制裁防止政府纠缠于利益困局是不够的,要能 在满足政府合理合法的自我利益的基础上,建设和依赖强有力的政治制度使政府引导社会去追逐公共利益,机会“不能自己 强有力的政治制度,社会便不够去取舍和实现买车人同去利益的手段。创建政治制度的能力可是创建公共利益的能力。”[21]同去,注意政治制度的道德基础建设。近年来,中国政府改革和建设将制度创新和公民道德建设作为重要内容,正是出于不能自己 之考虑。

   四、职能困局:决定还是引导人民追求幸福生活?

   与角色困局和利益困局紧密相关的是职能困局。国内有学者回顾了建国以来中国政府职能变迁的历史:从经济职能与政治职能并重到以政治职能为重心,再从政治职能转向经济职能,又从偏重经济职能转向更加重视社会管理和公共服务职能。[22]有的认为,在新形势下政府职能出现了五大取向:从全能政府向有效政府转变,从管制政府向服务政府转变,从部门行政向公共行政转变,从权力政府向责任政府转变,从政府单一管理向多元主体同去管理转变。[23]国外学者也注意到了政府职能之困局。美国麻省理工学院教授莱斯特·瑟罗在《二十一世纪的角逐》中说,“看不见的手”有机会变成“扒手的手”。同样,“看得见的手”也机会变成“扒手的手”。[24]世界银行在《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》中也指出,“在世界各地,政府正在成为他们都注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使他们都再次思考政府的有些基本问題:它的作用应该是什么,它能做什么和能要能 做什么,以及怎样才能最好地做什么事情。”[25]什么研究,基本上不能自己 分析造成职能困局的是因为。

   政府陷入职能困局,首先是它忽视了其权力的合法性原理即人民主权。其次,是对政府与人民的社会形态之差异认识不够。正如国外学者所说,“政府永远做能要能 像买车人行动那样的繁复和差异的行动。……它会以统一的平庸清况 来代替使明天的后进超过今天的中游的那个试验所必需的多样性。”[26]怎样才能化解由此造成的职能困局呢?关键在于怎样才能看待政府。一般来说,看待政府的土办法有四种 :“四种 土办法是自上而下,另四种 土办法是自下而上。……取舍第四种 土办法来分析问題……则将注意力集中在机构高层官员的身份、信仰和决策上。什么的确完整都是非常重要的方面,否则过于关注它们,往往会是因为他们都看能要能 政府机构在做什么,也无法了解它们做事的土办法与实现目标机会满足大众之间有何关联。……通过自下而上的深度1观察官僚机构,他们都就能要能评价,你是什么机构的管理系统和行政安排在何种程度上与随便说说际承担的任务相适应或是不适应,通过采取你是什么深度1来分析问題,他们都就能要能解释原先会令人很困惑的机构行为。”[27]

   中国政府将以人为本作为执政理念,实际上可是要凸显其权力的人民性,协调它与人民的关系,改变人民看待政府的土办法。具体而言,可是要以“权算是为民所用?情算是为民所系?利算是为民所谋?”三条来规范中国政府自身。由此来看,政府的职能无须在于决定人民过什么样的生活,而在于引导人民去过多样的生活,并为他们都创造生活的条件,从而分享幸福。

   五、目标困局:到底要建立什么样的政府

中国政府改革和建设还面临着目标困局。有学者认为,中国政府改革的目标分为总目标、政府建设目标和政府管理土办法目标另一个 层次。总目标为从政治体制上建立人民主政、共产党执行、各民主党派和人民团体参政的社会主义国家的政府;政府建设目标为建设法治政府与依法行政、民主政府与民主行政及服务型政府与服务行政;政府管理土办法改革目标为建立社会主义市场政府。[28]不少学者却认为,服务型政府或责任政府是中国政府改革的目标模式。[29]有的认为,中国在建设服务型政府过程中趋于稳定着六大误区:重视具体操作层面的建设,忽视制度创新;重视政府为民服务投入,忽视行政成本控制;重视地区部门內部建设,忽视整体系统相互商务合作;重视政府主导型服务建设,忽视公民参与;重视政府服务的市场化运作,(点击此处阅读下一页)

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